Глава 2. Практика государств

Советское государство с самого начала выступало за последовательное выполнение международных договоров. Его руководители неоднократно утверждали, что соблюдение договоров - важное условие международных отношений *(35) и требовали выполнения основного смысла и духа договора. Советское правительство настаивало на том, что "установление длительных мирных и дружественных отношений, будет крайне затруднительным, если однажды принятые соглашения будут на следующий день нарушаться или игнорироваться..." *(36).

Несмотря на это, западные державы не всегда считали себя связанными договорами с Советской Россией, порой необоснованно обвиняя ее в нарушении договоров. В сентябре 1920 г. была опубликована нота государственного секретаря США Б. Колби, обвинявшая Советскую Россию в нарушении международных договоров. Народный комиссариат иностранных дел (НКИД) доказал несостоятельность этих обвинений *(37).

Касаясь заявления британского правительства, НКИД в декабре 1920 г. отмечал: оно "показывает, что отказ Росс. правительства принять без надлежащего и достаточного обсуждения любое толкование, которое Британскому правительству угодно будет придать, каким-либо тезисам: составляет, по мнению Британского правительства, акт обструкции и недобросовестности" *(38). Разоблачению утверждений о недобросовестности Советского государства в отношении договоров был посвящен раздел в Меморандуме Российской делегации на Генуэзской конференции 1922 г. *(39)

Имели место и заявления государственных деятелей Запада, открыто утверждавших свое право порвать договорные отношения с Россией, если того потребуют их национальные интересы. В декабре 1926 г., выступая в парламенте, министр иностранных дел Великобритании О. Чемберлен заявил, что английское правительство сохраняет за собой право "порвать англо-советский торговый договор 1921 года, когда оно сочтет, что этого требуют английские интересы" *(40).

Антисоветскую официальную доктрину поддержали тогда и некоторые западные ученые, возлагавшие ответственность за нарушение международных обязательств на Советское государство. Так, в книге двух преподавателей Стэнфордского университета говорилось, что большевики не могли добровольно признать международное право, они "не считались с договорами и неоднократно их нарушали" *(41).

Активную борьбу за уважение международных договоров Советское правительство развернуло после приема СССР в члены Лиги Наций. Выступая в Лиге в 1935 г., нарком внутренних дел СССР М.М. Литвинов сказал: "Я хочу Вас заверить, что представляемое мною государство не уступит никому в отношении выполнения принятых на себя международных обязательств..." *(42). При этом СССР выступал за соблюдение обязательств и в тех случаях, когда его интересы не были затронуты *(43).

По предложению СССР Совет Лиги Наций 17 апреля 1935 г. принял резолюцию, согласно которой "тщательное соблюдение всех договорных обязательств является основным принципом международной жизни и существенным условием поддержания мира" *(44).

В годы Второй мировой войны верность СССР своим обязательствам не раз констатировалась государственными деятелями других стран. Член палаты общин Великобритании Джонсон в марте 1945 г. заявил: "Когда русские принимают какое-то решение, то они выполняют его при всех обстоятельствах" *(45). А. Гарриман в опубликованной в 1971 г. статье "Как Соединенные Штаты могут жить вместе с Россией" признал, что "Сталин выполнял свои военные обязательства" *(46). Авторы трехтомника "Международные договоры и СССР", сотрудники Гуверовского института Стенфордского университета, пришли к выводу, что "упор на договоры не обнаруживает тенденции к ослаблению с ростом могущества Советского государства, совсем наоборот" *(47).

Советское государство не раз отмечало, что нарушение даже двусторонних экономических соглашений представляет собой недружественный, враждебный акт, направленный на ухудшение отношений между участниками *(48).

Сразу же после окончания Второй мировой войны западные державы, вопреки принятым обязательствам, перешли к политике с позиции силы в отношении СССР. Уже в 1945 г. У. Черчилль заявил, что отношения с СССР возможны только "при признании русским народом англо-американской силы" *(49). Такой подход ставил под угрозу осуществление международной договорной системы. СССР неоднократно выступал против стремлений западных держав отрицать значение ряда мирных договоров *(50).

Значение создавшегося положения было достаточно точно оценено в Советской ноте правительству США от 10 января 1959 г.: "Советский Союз всегда соблюдал и соблюдает свои обязательства по международным соглашениям: Более того, никто не может упрекнуть Советский Союз в том, что он не поднимал своего предостерегающего голоса, когда западные державы разрывали одно союзническое соглашение за другим: Если бы три западные державы так же уважали Потсдамское соглашение, как Советский Союз, и выполнили взятые ими на себя по этому соглашению обязательства, то можно было бы с уверенностью сказать, что сейчас не было бы не только берлинского вопроса, но и германской проблемы вообще..." *(51).

Западные державы использовали антикоммунизм как дымовую завесу для прикрытия актов нарушения международных договоров. Госсекретарь США Дж.Ф. Даллес заявил о невозможности каких-либо существенных соглашений с СССР. Эта позиция нашла отражение и в американской доктрине международного права. Профессор У. Гоулд в 1957 г. писал: "Для современных коммунистов соглашение и урегулирование - постоянно противоречащие понятия. Американская дипломатия в ее антирусских аспектах должна стать более воинственного непримиримого типа..." *(52).

Факты, однако, свидетельствуют о принципиальной верности Советского государства норме "договоры должны соблюдаться". При этом раскрывается ее значение и содержание. Вместе с тем я далек от мысли идеализировать практику СССР. Известен ряд случаев нарушения Советским Союзом основных норм международного права. Достаточно вспомнить события, связанные с Афганистаном, Чехословакией, Венгрией. Особенно сложно обстояло дело с выполнением договоров о правах человека. Ряд положений этих договоров не соответствовал ни практике, ни законодательству СССР. Со временем это было признано и самим Советским государством *(53).

С изменением ситуации госдепартамент исходил из того, что соглашения с СССР "основаны не на "взаимном доверии", а на признании общих или взаимных интересов и на расчете на то, что собственный интерес будет побуждать обе стороны уважать свои обязательства" *(54). Некоторые авторы попытались придать этим положениям общее значение. Г. и Р. Фримен считали, что американская дипломатия "должна показать, что мы пренебрегали обязательствами и договорами так часто, когда это отвечало нашему национальному интересу. ...Мы считаем, что можем доверять любой группе государств, когда акт соответствует ее интересам" *(55). Не вдаваясь в детали этой концепции, напомню, что главный обвинитель от США на Нюрнбергском процессе Р. Джексон крайне отрицательно оценил высказывание Гитлера о том, что, имея договор с Россией, тот заявил: "Соглашения сохраняют силу лишь постольку, поскольку они служат определенным целям" *(56).

Если обратиться к практике США, то окажется, что в прошлом они придавали серьезное значение выполнению договоров. Этот момент нашел отражение и в судебной практике. В решении по делу In re Niegle (1890 г.) Верховный суд США подчеркивал обязанность честно выполнять договоры *(57). Значение рассматриваемого принципа отмечалось и в наше время. В обращении президента Дж. Кеннеди к ООН в 1961 г. было сказано, что согласно праву ООН "соглашения должны соблюдаться, если они не изменены теми, кто их создал" *(58).

Несмотря на все это, попытки ставить задачи своей внешней политики выше интересов международного сообщества, отраженных в международном праве, продолжались. Нельзя сказать, что по уровню демократии и законности США находятся на одном из последних мест. Тем не менее их стремление нарушить международное право неоднократно осложняло международные отношения.

Нарушались важные договоры, обеспечивавшие международную безопасность. Несмотря на отказ России согласиться с отменой договора о ПРО, администрация Дж. Буша 13 декабря 2001 г. известила Россию, Казахстан и Украину о намерении выйти из этого договора. Не вдаваясь в детали, достаточно сказать, что США стали предметом неоднократного осуждения Международным Судом. В решении по делу о военной и полувоенной деятельности против Никарагуа 1986 г. Суд, вопреки отказу США признать его юрисдикцию, пришел к выводу, что США нарушили принципы невмешательства, неприменения силы, уважения суверенитета, а также договор о дружбе, торговле и мореплавании с Никарагуа 1956 г. *(59) Суд вынес решения против США по жалобам Германии, Парагвая и Мексики относительно нарушения Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. В последних случаях США не отрицали наличия нарушения Конвенции. Они принесли извинения и обещали более полное ее выполнение. Тем не менее нарушения продолжались.

При оценке позиции США необходимо учитывать, что они развивались в традициях изоляционизма в отношениях с могучими державами. Географическое положение, достаточно развитая экономика и ряд иных факторов позволяли им обеспечивать значительную долю независимости от остального мира. В результате внутренняя политика всегда была предельно доминирующей в отношении внешней политики. Упрочение экономических, стратегических, политических позиций в мире еще более усилило эту тенденцию. Благодаря своему положению, США оставались безнаказанными, несмотря на регулярные нарушения ими законных прав и интересов других государств. В результате возник комплекс вседозволенности, тесно связанный с мессианской концепцией, стремлением распространить свои ценности на весь мир, не считаясь с международным правом.

Соответствующие настроения получили значительное распространение в американском обществе. Так, американский философ Т. Пож считает, что "любое правительство нарушит любое соглашение, если чистая выгода такого действия окажется существенной" *(60). Подобной точки зрения придерживается и Я. Броунли: "История и опыт показали, что правительство будет обычно весьма низко оценивать значение уважения к верховенству международного права, если это значение низко оценивается внутри страны" *(61).

Среди американских юристов, теоретиков и практиков, весьма распространено мнение, будто по Конституции конгресс и президент обладают властью в некоторых условиях действовать вопреки международному праву *(62). В 1969 г. государственный секретарь США Д. Ачесон писал, что международное право "не имеет отношения к вопросам высшего могущества" и что "выживание государств не относится к области права". Касаясь этого высказывания, ряд американских юристов так расшифровали его позицию: когда США по каким бы то ни было мотивам считают, что их своекорыстные национальные интересы затронуты, тогда они намерены защищать их, независимо от того, какие нормы международного права существуют *(63).

В резолюции Американской ассоциации адвокатов говорилось: "В международных отношениях Соединенные Штаты в общем стараются поддерживать законность: но сохраняют за собой возможность отступать от международного права, когда того требуют интересы национальной безопасности или иной высшей политики" *(64).

Даже в условиях разрядки международной напряженности администрация США продолжала оправдывать свои правонарушения ссылками на несоблюдение договоров Советским Союзом. Так, президент Р. Рейган заявлял: "В последние годы у нас существуют серьезные озабоченности относительно соблюдения Советами своих соглашений и договоров" *(65). Факты, подтверждающие это положение, приведены не были. Это было проявлением общего направления антикоммунистической политики Р. Рейгана. Комментируя его политику, видный американский обозреватель Дж. Крафт писал: "Русские имеют все больше и больше оснований полагать, что мистер Рейган бросает вызов самой законности их коммунистического государства, что он стремится к его ликвидации" *(66).

Необоснованность мнения, высказанного Р. Рейганом, не раз уже была доказана. Как сообщил вскоре после своего избрания президент Дж. Картер на вопрос, заданный им госсекретарю Г. Киссинджеру, известен ли последнему хотя бы один случай нарушения СССР советскоамериканского соглашения, последний ответил, что он "не знает о подобном случае" *(67). В 70-е гг. XX в. комиссия по иностранным делам сената США неоднократно рассматривала вопрос о нарушении сторонами соглашений об ограничении стратегических вооружений. О результатах сенатор К. Пелл сказал: "Все данные - как засекреченные, так и не засекреченные - подтверждают вывод, что Советский Союз добросовестно соблюдал и соблюдает заключенные соглашения" *(68).

Этот вывод нашел отражение и в официальных дипломатических актах. В совместном советскоамериканском коммюнике 1973 г. говорилось, что участники "с удовлетворением отметили обоюдность усилий, направленных на полное и неукоснительное выполнение договоров и соглашений, заключенных между Советским Союзом и Соединенными Штатами..." *(69).

Соответствующее мнение высказывалось в научной литературе. Б. Уэстон отмечал: "Соединенные Штаты уже заключили свыше сотни договоров с Советским Союзом, и пока выполнение их Москвою не породило каких-либо серьезных сомнений в надежности Советов" *(70).

В Российской Федерации принцип "договоры должны соблюдаться" получил законодательное закрепление. В Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" *(71) (далее - Закон о международных договорах РФ) говорится: "Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств". В подписываемых с другими странами документах подчеркивается задача укреплять договорно-правовую базу сотрудничества *(72).

Политика администрации Дж. Буша, настроенная на неограниченное применение силы для обеспечения национальных интересов, и ее поражение в Ираке вызвали активную критику как в США, так и в других странах. Критики доказывали недопустимость одностороннего подхода к мировым делам (unilateralism). В этом плане представляет интерес книга Зб. Бжезинского "Глобальное господство или глобальное лидерство". В ней говорится, что американская национальная безопасность в решающей мере связана с международной безопасностью и, следовательно, зависит от других. Политика США эффективна, когда она легитимна, поэтому Вашингтон должен осуществлять свое лидерство на основе соглашения с другими *(73). Все это еще раз подтверждает значение легитимности, законности внешней политики.

В целом и сегодня в политическом мышлении весьма влиятельно мнение, которое было сформулировано О. Бисмарком: "Ни одна крупная страна не может быть принуждена принести свое существование на алтарь верности договору, когда она вынуждена выбрать одно из них" *(74).