Глава 2. Кодификация норм о поправках и изменениях в договорах

Немалое число видных юристов считало невозможным сконструировать особые нормы о поправках. Макнейр писал: "соответственно, пересмотр договора является предметом политики и дипломатии..." *(294). При изучении вопроса о поправках к коллективным договорам Институт международного права в 1960 г. подчеркивал значение вопроса, однако не смог указать особые правила по данному предмету *(295).

Комиссия международного права также пришла к выводу о невозможности сформулировать всеохватывающий проект норм о поправках к договорам. Вместе с тем она сочла желательным, "чтобы проекты статей содержали формулировки основных норм, касающихся процесса поправок" *(296).

Комиссия коснулась и вопроса о том, что в некоторых договорах проводится различие между поправками и ревизией. Она пришла к выводу, что такое различие имеет определенное значение, но в практике не находит четкого понимания. При всех условиях нет различия в правовой процедуре. Поэтому было решено в предлагаемых статьях говорить о поправках как о термине, охватывающем как изменение отдельных постановлений, так и общий пересмотр договора в целом. Термин "изменение" используется в статье, посвященной соглашениям некоторых сторон об изменении договора в отношениях между собой. Часть IV Венской конвенции 1986 г. была озаглавлена "Поправки к договорам и изменение договоров".

В Венских конвенциях речь идет о поправках к многосторонним договорам. Комиссия международного права обсудила вопрос о статье, посвященной поправкам к двусторонним договорам, и пришла к выводу, что их внесение не даст полезного результата. Этот вопрос целиком регулируется ч. IV обеих Конвенций. Каждая сторона в соответствии с принципом добросовестности несет определенные обязанности рассмотреть вопрос о поправках, предложенных другой стороной. Тем не менее было сочтено, что подобный принцип трудно сформулировать в качестве правовой нормы, не открывая путь к произвольному отказу от договора под тем предлогом, что другая сторона не придала серьезного значения предложению о поправках *(297). Тем не менее общее правило о поправках относится и к двусторонним договорам.

Общее правило, касающееся поправок к договорам, состоит в том, что договор может быть изменен по соглашению между участниками. Напомню, что под участниками понимаются государства и международные организации, которые согласились на обязательность для них договора и для которых договор находится в силе. При этом подчеркивается, что нормы, изложенные в ч. II Конвенций "Заключение и вступление договоров в силу", применяются и к соглашению о поправках, если только сам договор не предусматривает иного порядка ( ст. 39 Конвенций). В Конвенции 1986 г. воспроизводится положение ст. 5 Конвенции 1969 г.: согласие международной организации с соглашением о поправках регулируется правилами этой организации.

Учитывая значение поправок для прав и обязанностей участников, Конвенции установили те же правила, что и для заключения договора, установленные в ч. II. Следует заметить, что при решении вопроса о поправках должны учитываться и соответствующие положения внутреннего права. Закон о международных договорах РФ не содержит раздела о поправках. Это означает, что поправки принимаются в том же порядке, который предусмотрен для заключения договоров.

Обычно поправки вносятся путем заключения нового договора в письменной форме. Вместе с тем было отмечено, что поправки могут носить и устный характер или представлять собой молчаливое соглашение в процессе применения договора. Поэтому Комиссия сочла, что письменная форма не относится к обязательным требованиям к соглашениям о поправках.

Статья 40 Конвенций применяется, если иные положения не предусмотрены договором. В ней речь идет о тех случаях, когда поправки намереваются вносить в договор, с тем чтобы они стали общеобязательными. Она не касается случаев заключения соглашений, изменяющих договор между некоторыми сторонами. Общее правило состоит в том, что каждая договаривающаяся сторона, т.е. сторона, согласившаяся на обязательность для нее договора, независимо от того, вступил ли он в силу, вправе принимать участие в решении вопроса о поправках. Статья узаконила это правило.

Учитывая значение поправок для прав и обязанностей участников, Конвенции установили те же правила, что и для заключения договора. Статья гарантирует право каждого из них принимать участие в процессе принятия поправок. На Венских конференциях статья не вызвала особой дискуссии и была принята без возражений *(298).

Конвенции учитывают особое положение многосторонних договоров (ст. 40), устанавливая окончательные правила, которые применяются тогда, когда договор не предусматривает иного порядка внесения в него поправок. Комиссия международного права отметила, что в прошлом договоры зачастую изменялись некоторыми сторонами без консультаций с другими участниками. Эта практика привела к тому, что многие юристы отрицали существование нормы, обязывающей привлекать все стороны к переговорам об изменении многостороннего договора. Этот вопрос считался делом политики, а не права *(299). Тем не менее Комиссия пришла к выводу о необходимости определенного компромисса между желанием большинства участников внести изменение в многосторонний договор и правом государств не быть связанным решением других *(300).

Венские конференции приняли следующее правило: если в договоре не предусмотрено иное, то все договаривающиеся государства и организации, т.е. те, что согласились на обязательность договора, независимо от того, вступил ли он в силу, должны уведомляться о любом предложении, касающемся поправок к многостороннему договору, которые должны действовать в отношениях между всеми участниками. При этом каждый из договаривающихся имеет право участвовать в принятии решения о поправке, а также в переговорах и заключении любого соглашения о внесении поправок (ст. 40.2).

В комментарии Комиссии международного права говорилось, что в прошлом договоры зачастую изменялись лишь некоторыми участниками без консультаций с другими. Нередко это сопровождалось протестами со стороны участников, с которыми не консультировались. Комиссия подчеркнула, что "самая суть правовых отношений, установленных договором, требует, чтобы с каждым участником консультировались в отношении поправок или пересмотра договора" *(301).

Что же касается иных государств и организаций, которые не согласились на обязательность договора, но имеющих право стать его участником, то каждый из них может стать участником также договора, в который внесены поправки (ст. 40.3). Из этого видно, что такие субъекты имеют возможность признать для себя обязательным либо прежний договор, либо договор с внесенными поправками.

Соглашение о внесении поправок не обязывает государство или организацию, которые уже являются участниками договора и не стали участниками такого соглашения. В таком случае к ним применяется ст. 30.4.b. Это значит, что в отношениях между участниками обоих договоров и участником только одного из них применяется лишь тот договор, в котором они участвуют.

Государство или организация, ставшие участниками договора после вступления в силу соглашения о его изменении, если они не заявляют об ином намерении, считаются участниками договора с поправками. Было принято во внимание сообщение Секретариата ООН о том, что государства зачастую сообщают о принятии договора без указания на то, относится ли это к прежнему договору или к договору с поправками. В таких случаях Секретариат презюмировал, что Генеральный секретарь в качестве депозитария относит согласие к измененному договору участников договора, не связанных соглашением о поправках. Такие государства являются участниками прежнего договора (ст. 40.5). Таким образом, и здесь мы видим, что правило носит остаточный характер. Определяющее значение имеет воля участников.

Комиссия международного права сочла, что имеется существенное различие между вносящими поправки соглашениями в отношении всех сторон в целом и соглашениями, предназначенными с самого начала изменить действие договора лишь между некоторыми сторонами. Поэтому целесообразно рассматривать оба процесса раздельно. В первом случае речь идет о поправках, во втором - об изменении договоров.

Относительно соглашений об изменении многосторонних договоров только во взаимоотношениях между определенными участниками ст. 41 установлены следующие правила. Два или несколько участников многостороннего договора могут заключить соглашение об изменении договора только в своих взаимоотношениях. Условием для такого соглашения является то, что такая возможность предусматривается самим договором. Если договор не запрещает такое изменение, то оно не должно влиять на пользование другими участниками своими правами по договору или на выполнение ими своих обязанностей; не должно затрагивать положения, отступления от которых являются несовместимыми с эффективным осуществлением объекта и целей договора в целом.

В проекте Комиссии был еще один пункт - если изменения "не запрещены договором". Конференция сняла этот пункт как отражающий очевидный факт.

На Венских конференциях приведенные положения получили полную поддержку. Указывалось, что они весьма полезны при разрешении ситуации, которая часто встречается в практике. Указывалось, что в конвенциях, заключаемых по вопросам, касающимся специальных областей, необходимость изменений между некоторыми сторонами является практически постоянной. Предоставление отдельной стороне права накладывать вето на изменения противоречило бы потребности учитывать происходящие в международных отношениях перемены. Статьи были приняты без голосовавших "против".

Доктрине и практике хорошо известны случаи пересмотра договора в процессе его осуществления. Некоторые из таких случаев носят весьма существенный характер. Достаточно вспомнить, что 50-летие Североатлантического пакта было "отмечено" принципиальным изменением его ст. 5 о военных действиях без всякого участия конституционных органов. Ранее под ее нормы подпадала лишь территория участников. Теперь ее действие распространено далеко за эти пределы.

В учредительных актах ряда международных организаций предусмотрена возможность внесения изменений без официального изменения акта, прежде всего путем принятия соответствующего решения органами организации. У других организаций для этого требуется официальное изменение устава.

Особенно остро стоит сегодня вопрос о внесении необходимых изменений в Устав ООН. Мнение о сложности официального пересмотра Устава подтверждается работой по его пересмотру в свете новых условий. Фактические поправки к Уставу, хотя и нечасто, имели место. Примером может служить определенное изменение статьи Устава о голосовании в Совете Безопасности. Статья 27 требует совпадающих голосов всех постоянных членов Совета. Было, однако, решено, что воздержание постоянного члена Совета не препятствует принятию решения. В 1950 г. была принята резолюция Генеральной Ассамблеи "Единство в пользу мира", которая в случае разногласий в Совете Безопасности давала право Генеральной Ассамблее рекомендовать государствам-членам применять коллективные меры, вплоть до использования силы. Существенным изменением Устава были решения Совета Безопасности об учреждении международных трибуналов, которые никак нельзя отнести к "вспомогательным органам" Совета (ст. 29).

Изменение Устава ООН в порядке, им предусмотренном, оказалось чрезвычайно сложным делом. Более четверти века действует Комитет по Уставу ООН и усилению роли Организации. Некоторые из его членов выступают не за изменение Устава, а за его адаптацию к новым условиям, т.е. за пересмотр Устава в процессе его осуществления.

В доктрине высказывалось мнение, что добиться официального пересмотра Устава ООН будет весьма сложно. Поэтому основное значение придавалось его ревизии дефакто, осуществляемой при помощи резолюций органов ООН. В работе, посвященной пересмотру Устава ООН, профессор Э. Жиро, отмечая указанный момент, писал: "Ревизия дефакто представляет при определенных условиях единственный способ, дающий Уставу возможность действовать и предотвратить гибель Организации" *(302).

Аналогичная позиция высказывается и в отечественной литературе. Ссылаясь на невозможность пересмотра Устава в соответствии с предусмотренной в нем процедурой, В.А. Карташкин пишет, что лучшим способом является принятие ООН "таких решений, которые помогали бы ей эффективно осуществлять свои функции". Более того, совершенствование деятельности ООН "по ряду направлений возможно без принятия каких-либо решений, корректирующих Устав ООН" *(303).

Принципиальная позиция России по этому вопросу неоднократно излагалась. Выступая на 54-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, И.С. Иванов отмечал: "Эволюция мировых процессов, разумеется, диктует целесообразность развития норм международного права, их адаптации к новым реалиям. Однако делать это нужно не явочным порядком, а путем коллективного обсуждения и принятия соответствующих решений, причем не с "чистого листа", а на основе действующих норм международного права". Что же касается реформы ООН, то для России она означает "прежде всего принятие комплекса мер по повышению роли ООН на международной арене" *(304). В ходе переговоров министра иностранных дел РФ С.В. Лаврова с Генеральным секретарем ООН К. Аннаном было отмечено, что "реформирование ООН в целях ее адаптации к новым международным реалиям и задачам остается важным приоритетом. Россия выступает за ответственный подход к вопросу расширения СБ ООН: Этот актуальный вопрос может быть решен на основе максимально широкого согласия государств - членов ООН" *(305). Соответствующие положения нашли отражение и в документах России, принятых совместно с другими странами *(306).

Россия решительно выступала против односторонних интерпретаций целей и принципов Устава ООН. В Совместном российско-китайском коммюнике констатировалось развитие негативных тенденций, которое нашло отражение, в частности, в попытке "ослабить роль ООН и ее Совета Безопасности", в поиске "оснований и предлогов для безответственных интерпретаций основного содержания и принципов Устава ООН и его ревизии..." *(307).

Из сказанного следует, что Россия выступает за возможность адаптации ООН к новым условиям в целях повышения ее эффективности на основе максимально широкого согласия государств - членов ООН. Адаптация должна осуществляться в соответствии с целями и принципами Устава.

Учитывая довольно распространенное в доктрине и практике положение о возможности внесения в договор изменений последующей практикой участников, Комиссия международного права внесла на рассмотрение Венской конференции 1968-1969 гг. проект ст. 38 "Изменение договоров последующей практикой": "Договор может быть изменен последующей практикой применения договора, являющейся соглашением сторон об изменении его положений".

Речь шла о случаях, когда стороны по общему согласию фактически применяют договор таким образом, который в его положениях не предусмотрен. В подтверждение Комиссия сослалась на решение арбитража по спору между США и Францией 1963 г. относительно двустороннего соглашения о воздушном сообщении. Арбитрами были такие известные юристы, как Р. Аго, П. Рейтер и Х. де Райс. Касаясь последующей практики сторон, арбитраж заявил: "Подобный курс поведения может фактически приниматься во внимание не только как полезное для толкования Соглашения средство, но также как нечто большее: а именно как допустимый источник последующего изменения, возникающего из некоторых действий или определенного отношения; оно имеет значение для юридической ситуации сторон и прав каждой из них, на которые они могут должным образом претендовать". Арбитраж признал, что Соглашение было в определенной мере изменено последующей практикой *(308).

Различие между толкованием и изменением договора последующей практикой далеко не всегда можно четко определить. Тем не менее Комиссия сочла, что юридически процессы различны. На этом основании она и предложила проект соответствующей статьи. При этом было указано, что "последующая практика, даже в том случае, когда не каждая сторона может в ней активно участвовать, должна быть такой, чтобы создать соглашение сторон в целом как соответствующее изменение".

Следует сказать, что проект статьи обсуждался в Комиссии в 1963 г. и 1964 г. Среди членов Комиссии было немало его противников. Г.И. Тункин доказывал, что только второстепенные, а не принципиальные положения договоров могут быть изменены таким образом *(309). Некоторые делегации на Венской конференции ссылались на это мнение Г.И. Тункина.

На Венской конференции проект статьи, внесенный Комиссией в самый последний момент, вызвал отрицательную реакцию. Представитель Финляндии заявил, что для решения проблемы достаточно статьи о толковании, допускающей принятие во внимание согласованной практики *(310). Аналогичную позицию заняли представитель Франции и др. Указывали на то, что проект статьи противоречит внутреннему праву (Япония, Франция, Испания и др.).

Делегация СССР заявила, что проект не отвечает нормам ни международного, ни внутреннего права. Он не устанавливает никаких границ для изменения договора последующей практикой. В результате отношения между сторонами могут отличаться от того, что сказано в договоре. Не установлено, практика каких сторон будет вести к изменениям. Трудно будет установить, какая часть договора изменена и кем. Все это находится в противоречии с принципом "договоры должны соблюдаться".

Выступая следующим, представитель США также дал отрицательную оценку проекту статьи и заявил о своем удовлетворении высказыванием представителя Советского Союза о том, что конвенция должна содержать как можно меньше спорных статей. Он выразил надежду, что этому принципу будут следовать.

На Конференции подчеркивалось различие между использованием согласованной практики для толкования и практикой изменения содержания договора практикой. Представитель Франции говорил, что идея прибегать к практике как к средству толкования договора не вызывает сомнения. Совершенно иное положение - устанавливать норму, согласно которой практика может сама по себе менять существо договорных обязательств. Указывалось на то, что предлагаемая статья подорвет стабильность договорных отношений (Испания); отмечалось, что изменение договоров в практике встречается нечасто (Нидерланды).

Сторонники предлагаемой статьи выдвигали свои аргументы. В частности, что международное право не должно быть рабом формализма и в силу своей природы должно приспосабливаться к реальностям практики. Обращение к истории обязывает нас благодарить судьбу, что в некоторых случаях практика изменила договоры, которые в ином случае могли иметь трагические последствия; государства не должны быть связаны больше, чем необходимо (Италия). Предложенная статья была названа принципом международного права (Австрия). Касаясь наиболее часто встречавшегося возражения против проекта статьи, консультант Конференции Х. Уолдок говорил, что пока изменение договора практикой не поднимало конституционных проблем. Изменения обычно не касались основных положений договора и не были предметом возражений со стороны парламента.

В конечном счете "против" принятия статьи высказались 53 делегации "за" - 15, воздержались - 26. В результате статья, допускавшая изменение договора путем практики его реализации, была отклонена как общая норма. Вместе с тем число делегаций, ее поддержавших, и тех, кто воздержался, было значительным. В результате вопрос об изменении договора последующей согласованной практикой решен далеко не окончательно. Такая практика встречается все чаще. Главное состоит в том, чтобы она не касалась основных положений договора и его целей, а также выражала согласие значительного числа участников.

Рассмотренные постановления Венских конвенций получили широкое признание в доктрине международного права. Так, в кодификации Американского института права говорится, что приводимые им положения следуют Венской конвенции. Вместе с тем в комментарии говорится, что "поправка допустима, если соглашение не предусматривает иного, даже если она затрагивает права сторон, которые не согласны с поправкой. Такая поправка может служить основанием для требования о компенсации за причиненный ею ущерб" *(311).

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 ноября 1946 г. предусматривает, что все изменения в договоре подлежат регистрации в Секретариате ООН. Соответствующая практика Секретариата обобщена в сборнике "Обобщение практики Генерального секретаря как депозитария многосторонних договоров" *(312).

В тех случаях, когда договоры предусматривают процедуру внесения поправок, Секретариат следует ей. Некоторые договоры, особенно учредительные акты международных организаций, содержат положение о том, что поправки могут приниматься руководящим органом. В таких случаях Генеральный секретарь, будучи проинформирован о соответствующем решении, сообщает о поправках всем заинтересованным сторонам и публикует их в издании "Многосторонние договоры, депонированные у Генерального секретаря".

Бывает, что договор предусматривает процедуру его пересмотра при участии органа международной организации. Так, ст. 23 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1960 г. предусматривает, что в случае предложения той или иной стороны о пересмотре конвенции Генеральная Ассамблея решает вопрос о целесообразности тех или иных шагов. После согласия Генеральной Ассамблеи с пересмотром Генеральный секретарь сообщает текст поправок государствам-сторонам с тем, чтобы они могли депонировать у него соответствующий документ о принятии.

Если многосторонний договор не содержит положений о поправках, то Генеральный секретарь применяет посвященную этому ст. 40 Венской конвенции, которая рассматривается как установившаяся обычная норма. К принятому в таких случаях дополнительному протоколу Генеральный секретарь относится как к обычному договору.

Секретариат проводит различие между протоколом о поправках и дополнительным протоколом. Задача протокола о поправках - изменить словесное выражение договора. Такие протоколы обычно открыты только для сторон в поправляемом договоре. Поэтому до принятия любого документа Генеральный секретарь должен определить, какие государства являются сторонами в поправляемом договоре. Если государство не является стороной, но вправе быть стороной в первоначальном договоре, то Генеральный секретарь сообщает им о поправках, с тем чтобы они могли стать сторонами в договоре с поправками. Эти государства вправе принять участие в договоре с поправками или без них.

В отличие от этого, дополнительные протоколы, с учетом их цели, не всегда ограничены сторонами. Некоторые протоколы, будучи связанными с первоначальными договорами, фактически представляют собой самостоятельный международный акт. Если протокол открыт для участия не только сторон в договоре, то он доводится до сведения всех государств, имеющих право в нем участвовать. Все они могут вручить депозитарию соответствующие документы.

Из сказанного следует, что в нашем динамичном мире проблема поправок к международным договорам приобрела серьезное значение. Она обладает определенным числом недостаточно решенных аспектов. Тем не менее основные правила пересмотра договоров удалось установить. Государствам и международным организациям предстоит им следовать во имя поддержания международной законности.