Глава 5. Внутреннее право и соблюдение договора

Изменения во взаимодействии международного и внутреннего права диктуются социально-политическими процессами, особенно в условиях глобализации. Правовые системы государств должны быть такими, чтобы взаимодействовать с себе подобными, а также с международным правом, которое все глубже проникает во внутренние правовые системы. В результате происходят два взаимосвязанных процесса - интернационализация внутреннего права и доместикация права международного. Реализация последнего в растущей мере зависит от внутреннего права. Невольно приходит на ум идея И. Канта, который считал величайшей проблемой для рода человеческого "достижение всеобщего правового гражданского общества" *(129). В настоящее время постепенно создаются значительные правовые пространства между отдельными странами.

Сближение международного и внутреннего права не ограничивается нормами. Оно охватывает также правосознание, институты право реализации и др. *(130) Не первый год ученые разных областей знания подчеркивают, что взаимодействие между системой национального права и права международного сообщества, несомненно, станет центральной проблемой изучения *(131).

В докладе, представленном Комиссией международного права ООН Конференции по праву договоров, посвященная этому вопросу статься отсутствовала. В Комиссии проблема обсуждалась обстоятельно. Докладчик Н. Лаутерпахт отдавал предпочтение внутреннему праву. Следующий докладчик Дж. Фицморис высказал мнение, что международное право превалирует. В конечном счете, в качестве компромисса, ограничились статьей, согласно которой международное право преобладает над внутренним правом, если только нарушение внутреннего права не было грубым и очевидным и касалось компетенции заключать договоры.

Объясняя отсутствие в проекте соответствующей статьи, эксперт-консультант Венской конференции Х. Уолдок сказал, что невозможность участника ссылаться на свое внутреннее право в качестве оправдания для невыполнения договора является "общепризнанной в международном праве". Комиссия сочла, что это относится, прежде всего, к праву ответственности. Сам Х. Уолдок первоначально колебался относительно необходимости включить такую статью в проект конвенции о праве договоров *(132).

На Венской конференции 1986 г. делегация Пакистана предложила включить в Конвенцию соответствующую статью. Предложение было поддержано многими делегациями. Советский представитель говорил, что предлагаемая поправка целиком отвечает современному международному праву. Представитель Сирии заявил, что норма об абсолютном авторитете договора над внутренним правом уже целиком признана в международном праве. Аналогичное мнение было изложено делегацией Италии и других государств. Представитель Чили при этом подчеркнул, что государство может ссылаться на свои конституционные положения для отказа подписать договор, но коль скоро он принят, то ссылки на внутреннее право для отказа от выполнения недопустимы.

Делегация США в принципе признала поправку Пакистана, но посчитала, что было бы целесообразнее поместить ее в конвенцию о международной ответственности. Аналогичную позицию заняли и делегации Великобритании и Франции. Были и делегации, не совсем согласные с предложенной статьей. Она была принята 73 голосами, "против" - 2, воздержались - 24. Соответствующая статья (ст. 46) стала частью Венской конвенции 1969 г. в редакции, предварительно предложенной Комиссией международного права.

При подготовке соответствующей статьи для Конвенции о праве договоров с участием международных организаций в Комиссии международного права развернулась оживленная дискуссия. Проект статьи был сформулирован так, что право организации ссылаться на свои правила было аналогично положению о праве государства ссылаться на свое внутреннее право. Некоторые члены Комиссии сочли, что правила организации представляют собой международное право, которое нельзя отождествлять с внутренним правом организаций. Комиссия сочла, что проект статьи в значительной мере связан с международной ответственностью и соответствующие вопросы должны решаться правом международной ответственности. Организация вправе отказать государству в пользовании преимуществами, вытекающими из договора, если это государство совершит противоправный акт, состоящий в нарушении договора или общей нормы международного права, а также правил организации, если государство является ее членом.

Статья касается договоров, заключенных должным образом. В ином случае возникает вопрос о недействительности договора, а не о международной ответственности. Каждая организация имеет свои ограничения при заключении договоров. Возможности организации заключать договоры определяется необходимостью осуществления ею своих полномочий и функций. Это положение отвечает практике Международного Суда *(133).

Если организация принимает решение о том, что она может односторонне прекратить или изменить договор, который заключила для осуществления своей резолюции, договор следует судьбе резолюции. С другой стороны, если договор не имеет такой связи с резолюцией, то он от нее не зависим. Подчинение договора односторонним актам организации может возникнуть в случае, если их статус как членов организации подчиняет их "правилам организации" *(134).

На Венской конференции 1986 г. вокруг предложенной Комиссией международного права статьи развернулась дискуссия *(135). Представитель ООН заявил, что Устав ООН обладает общепризнанным преобладающим характером. Это отражено в ст. 103, которая применяется не только к государствам-членам, но и к международным организациям. Была предложена соответствующая поправка. Представитель СССР говорил о том, что может возникнуть случай, когда позиция организаций отлична от позиции государств. Необходимо указать, что в случае если обязательства организации по договору противоречат ее учредительному акту, то последний обладает приоритетом. Никто не отрицал значения ст. 103 Устава ООН, полагая, однако, что об этом следует сказать в другом месте. В конечном счете был принят проект, предложенный Комиссией международного права.

"Статья 27. Внутреннее право государств и правила международных организаций и соблюдение договора

1. Государство - участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им этого договора.

2. Международная организация - участник договора не может ссылаться на правила данной организации в качестве оправдания для невыполнения этого договора.

3. Нормы, содержащиеся в предыдущих пунктах, действуют без ущерба для статьи 46".

Статья 46 касается положений внутреннего права государства и правила международной организации в части компетенции заключать договоры. Статья связана с одной из наиболее общих проблем международного права - проблемой его соотношения с внутренним правом. Этой проблеме посвящено бесчисленное количество монографий и статей *(136). Среди посвященных данной проблеме изданий следует отметить сборники материалов практики *(137).

Подавляющее большинство юристов подчеркивают значение приоритета международного права. В коллективном сборнике американских юристов говорится: "Принцип, согласно которому государство не может обращаться к своему праву как основанию для невыполнения международного права, издавна утвердился и является общепризнанным" *(138). Иное положение привело бы к нарушению принципа "договоры должны соблюдаться" *(139).

Необходимость этого положения нашла подтверждение и в международной судебной практике. В 1872 г. в решении арбитража по делу о русском после Матвееве в Англии говорилось, что отсутствие законов, необходимых для выполнения своих международных обязательств, не снимает ответственности государства.

В наше время отмеченное положение также подчеркивается судебной практикой. Международный Суд решил, что объявленное президентом Исландии постановление 1972 г., "устанавливающее одностороннее расширение исключительных прав Исландии на рыбную ловлю до 50 морских миль, не может быть обязательным для Правительства Соединенного Королевства" *(140). В 1988 г. Международный Суд определил, что является "основным принципом международного права то, что оно превалирует над внутренним правом государств" *(141).

В прошлом была весьма влиятельна дуалистическая доктрина. Она отражала недостаточно развитые международные отношения, которые не проникали основательно во внутреннюю жизнь государств. По мере развития международной жизни и ее влияния на внутреннюю жизнь государств становилась все более очевидной неприемлемость дуалистической концепции. Поддержание международного правопорядка потребовало признания примата международного права. Процесс проходил довольно медленно. Достаточно вспомнить большое число воздержавшихся при голосовании на Венской конференции о включении в Конвенцию 1969 г. статьи "Внутреннее право и соблюдение договоров".

Значительные трудности в этом отношении испытывают латино-американские страны, страны Африки и другие, которые страдали в свое время от договоров крупных держав *(142). В Конституции Панамы 1978 г. говорилось: "Республика Панама уважает общепризнанные нормы международного права, которые не противоречат ее национальным интересам" (ст. 4).

Опыт Нюрнберга продемонстрировал, что существует более высокое право, чем внутренний закон. В 50-е гг. XX в. Франция, Германия, Италия и ряд других европейских стран стали исходить из примата международного права *(143). Основной закон ФРГ установил, что нормы общего международного права обладают приоритетом перед законами (ст. 25). При этом Федеральный конституционный суд страны определил, что среди общепризнанных норм существует норма, согласно которой международные нормы обладают приоритетом перед внутренним правом. Она является в силу ст. 25 Основного закона ФРГ частью федерального права *(144).

В этот период появляется значительное количество литературы, отстаивающей приоритет международного права *(145). Особую проблему представляет соотношение договора и конституции страны *(146). Есть конституции, которые прямо устанавливают недействительность договоров, противоречащих конституции (Конституция Эквадора 1946 г., ст. 189; Конституция Сальвадора 1950 г., ст. 46/2 и др.). Тем не менее в практике такие противоречия встречаются, хотя и не часто. Новую тенденцию в этом отношении представляет Конституция Нидерландов. Согласно ст. 63 "В интересах, требуемых развитием международного правопорядка, договор может содержать отступление от положений Конституции". В таком случае закон об одобрении договора принимается палатами Генеральных штатов большинством не менее двух третей поданных голосов.

В настоящее время можно выделить две основные группы государств, придерживающихся различных принципов соотношения договоров и национального права. Одна группа взяла за основу схему США: договор и закон равноправны; последующий закон отменяет противоречащий ему договор (Австрия, Албания, Великобритания, Венгрия, Дания, Ирландия, Исландия, Италия, Норвегия, Румыния, Турция, Финляндия, ФРГ, Швеция). Другая группа государств признает приоритет договоров в отношении законов (Болгария, Греция, Кипр, Хорватия, Испания, Португалия, Словакия, Франция, Швейцария).

Принцип равенства договора и закона порождает немало проблем. Он неоднократно подвергался критике и со стороны американских юристов. В результате рассмотрения взаимодействия международного и внутреннего права У. Макклюр доказывал необходимость верховенства международного права и предлагал, как это сделать на примере США *(147).

Опасность отмеченного правила сознается судами, которые обычно стремятся толковать его ограниченно. Показательно в этом смысле решение суда Нью-Йорка 1988 г. по делу "США против Организации освобождения Палестины". На основании соглашения между ООН и США о штаб-квартире Организации в Нью-Йорке ООН в 1974 г. предложила ООН создать свою миссию наблюдателей. В 1988 г. вступил в силу Антитеррористический закон США. Администрация возбудила в суде дело против ООН, добиваясь прекращения деятельности ее миссии. Суд подтвердил полномочия конгресса издать закон, отменяющий ранее заключенный договор. Но при этом указал, что подобное намерение должно быть абсолютно ясным. Если этого нет, то суд в соответствии с прецедентным правом обязан согласовать закон и договор. Суд сослался на решение Верховного суда США 1804 г., в котором говорилось, что "принятый конгрессом закон никогда не следует толковать так, чтобы он нарушал международное право, если имеется иная возможность". Суд подтвердил правильность решения ООН *(148).

Замечу, что в 1988 г. Генеральная Ассамблея ООН голосами 148 членов приняла резолюцию, в которой отмечалось, что осуществление в отношении представительства ООП соответствующего американского закона противоречит международно-правовым обязательствам *(149).

Что касается группы государств, признающих приоритет договоров по отношению к законам, то следует отметить, что каждый такой договор должен быть одобрен парламентом (хотя существуют и несколько иные варианты). Такой подход имеет существенное значение для эффективности международного права. Конституционные положения, устанавливающие приоритет договоров в отношении законов и их обязательную силу внутри страны, обязывают государство применить принудительную силу для обеспечения выполнения норм международного права. Таким путем устраняется проблема расхождения внутреннего права с международным, что существенно влияет на упрочение международной законности. Этот момент высоко оценивается учеными *(150).

Тем не менее общая проблема существует. Изучавший этот вопрос А. Кассесе пришел к выводу: "...Очень немногие государства желают идти так далеко в своем уважении предписаний международного сообщества, чтобы на конституционном уровне обеспечить уважение национальными властями договоров" *(151).

Наше государство проделало в этом направлении длительный путь. Уже после принятия Устава ООН А.Я. Вышинский подчеркивал приоритет внутреннего советского права над правом международным *(152). Между тем, как отмечал заместитель Генерального секретаря ООН В. Петровский, "утверждение примата международного права всегда составляло одну из основных целей Организации Объединенных Наций" *(153). В отечественной литературе ранее отстаивалась дуалистическая концепция *(154).

Положение изменилось с началом разрядки международной напряженности и принятием новой Конституции СССР. В письме МИД СССР Генеральному секретарю ООН (март 1989 г.) говорилось: "Выступая за утверждение примата международного права, мы исходим из того, что международно-правовые нормы и обязательства государств имеют преимущественную силу над их внутренними установлениями" *(155). Примат международного права с самого начала подчеркивался конституционной юстицией *(156). Это положение нашло отражение и в международных актах СССР. В Договоре о добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве с ФРГ 1990 г. говорилось, что стороны "обеспечивают приоритет общепризнанных норм международного права во внутренней и международной политике и поддерживают свою решимость добросовестно выполнять свои договорные обязательства" *(157).

Конституция РФ 1993 г. и соответствующее законодательство решило вопрос о примате договоров в соответствии с требованиями времени. "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ст. 15, п. 5).

Вопросы соотношения договоров и внутреннего права России были достаточно четко решены на основе Конституции РФ 1993 г. Согласно Конституции, нормы международного права признаются частью правовой системы страны и в случае конфликта с внутренним правом обладают приоритетом (ст. 15, п. 5) *(158). Это положение было отражено в Законе о международных договорах РФ. Кроме того, в нем указано, что предложения о заключении договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотрено законодательством РФ, представляются Президенту РФ или Правительству РФ по согласованию с Министерством юстиции (ст. 10). Договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом, подлежат обязательной ратификации (ст. 15, п. "а"). Если договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, то решение о согласии на его обязательность возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений (ст. 22).

Достаточно сложным для СССР было приведение законодательства в соответствие с международными договорами о правах человека. Конституция РФ уделила международным нормам о правах человека особое внимание. В ней говорится: "В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией" (ст. 17, п. 1). В Положении о Комиссии по правам человека при Президенте РФ указывалось, что она ставит перед государственными органами "вопросы о приведении внутреннего законодательства в соответствие с международными нормами" *(159).

Приоритет международных норм отражен в конкретных законах, например, в Законе о судебной системе 1997 г., Гражданском кодексе РФ, Законе об обороне 1992 г., Воздушном кодексе РФ 1997 г. и др. Это нашло отражение в положениях об отдельных ведомствах, которым предписано руководствоваться общепризнанными принципами международного права и международными договорами *(160). В положения включены постановления о том, что ведомство организует в рамках своей компетенции выполнение обязательств по международным договорам *(161).

Установленный в России порядок в отношении договоров получил позитивную оценку среди специалистов. Профессор Т. Бекназар пишет: "Российская Федерация относится к немногочисленной группе государств, которые приняли специальное законодательство о внутренней процедуре в отношении международных договоров" *(162).

Российской практике известны случаи отклонения проекта закона, противоречившего международному праву, договорам. В марте 1993 г. Президент РФ отклонил Закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". Основание - закон решает проблему без учета норм международного права. Кроме того, закон противоречит целям соглашения о ведущихся переговорах по данному вопросу *(163).

В июле 1998 г. Президент РФ направил свои замечания относительно проекта закона "О статусе депутата Парламентского Собрания Союза Беларуси и России". Глава государства заявил о возможности рассмотрения этого проекта после приведения его в соответствие с нормами международного права, международными договорами РФ *(164).

Особый интерес представляет документ от 3 января 1995 г. (Пр-4) об отклонении Президентом РФ принятого Федеральным Собранием в 1994 г. Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации". В этом акте говорилось: "Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров не может быть сформулирован произвольно, без учета норм международного права, в том числе - Венской конвенции о праве международных договоров, являющейся составной частью правовой системы Российской Федерации". Было отмечено, что внесенные в проект поправки изменили его содержание по сравнению с проектом, внесенным Президентом РФ. Закон не соответствует международным обязательствам России и не отвечает потребностям договорной практики.

Известны также протесты парламента России, заявленные другим странам относительно их законов, не соответствующих международным обязательствам. В июле 1993 г. Верховный Совет РФ принял Постановление "О мерах в связи с нарушением прав человека на территории Эстонской Республики". В постановлении говорилось, что принятый в Эстонии закон о выборах в органы местного самоуправления и закон об иностранцах противоречат многосторонним договорам о правах человека, а также Договору об основах межгосударственных отношений РФ и Эстонии 1991 г. Постановление предписывало Правительству РФ принять необходимые санкции *(165). В 1994 г. Государственная Дума потребовала отмены противоречащего международному праву иностранного закона, который касался третьего государства. Речь шла о законе США об экономической блокаде Республики Куба *(166).

Все международные договоры РФ являются частью ее правовой системы, занимая в ней соответствующее место. Под "внутренним правом" в международной практике принято понимать все виды постановлений национальной правовой системы, включая конституцию, законодательство, уставы, декреты, прецедентное право, обычные нормы и практику, а также нормы, вытекающие из обязательных международных актов *(167).

Соответственно, законы изменяются только договорами, согласие на обязательность которых дано в форме федерального закона. Это положение было подтверждено постановлениями Пленума Верховного Суда РФ. В Постановлении от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" *(168) говорится: "Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было дано в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации" (п. 8).

Прежде всего заметим, что речь идет о приоритете применения, а не о приоритете договора над законом, как нередко говорится в литературе. В результате договор не отменяет, а приостанавливает действие соответствующей нормы в период своего действия. Аналогичное положение существует и в других странах, придерживающихся той же системы. В решении Кассационного суда Франции 1977 г. говорилось, что в таких случаях соответствующий закон не отменяется. Он просто не применяется *(169).

Приоритетом применения обладают договоры, заключенные не только на высшем уровне, но и межправительственные договоры, если согласие на них было дано в форме ратификации. Если договор не был ратифицирован, то он обладает приоритетом применения в отношении нормативных актов заключившего его государственного органа *(170). Это значит, что заключенный от имени Президента РФ, но не ратифицированный договор не может противоречить федеральным законам.

Независимо от характера договора, он подлежит применению судами РФ с учетом его места в правовой системе. В упомянутом выше Постановлении Пленума Верховного Суда РФ сказано: "Судам надлежит иметь в виду, что международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора...".

В данном случае надлежит учитывать международную практику. Так, Государственный совет Франции в июле 1965 г. решил, что соглашение в упрощенной форме не подлежит применению судами *(171). В консультативном заключении относительно юрисдикции судов Данцига Постоянная палата международного правосудия в 1928 г. определила: "Можно смело считать, что в соответствии с твердо установленным принципом международного права межведомственные соглашения, будучи международными соглашениями, не могут сами по себе непосредственно создавать права и обязательства для частных лиц" *(172). В связи с расширением практики межведомственных соглашений эта проблема оказывается довольно сложной.

По мере расширения влияния договоров на внутреннюю жизнь государств вопрос о взаимодействии двух систем права приобретает растущее значение. В договорах, особенно касающихся физических и юридических лиц, этому вопросу посвящаются специальные положения. В одних случаях договор не регулирует все виды связанных с ним отношений. Тогда в него включается положение о том, что вопросы, не урегулированные международным соглашением, будут решаться согласно законодательству каждой из сторон *(173).

Широкое распространение получили формулировки, исходящие из посылки, что договор осуществляется в соответствии с законами участников *(174). В таком случае цели и постановления договора применяются в соответствии с внутренним правом. Встречается и более общая формулировка: "Договаривающиеся Стороны примут в рамках законодательства, действующего в каждой из стран, необходимые меры для стимулирования развития торгово-экономического сотрудничества..." *(175).

Существуют также формулировки, допускающие одновременное применение норм международного права и внутренних законов. В Консульском договоре между Российской Федерацией и КНР говорится, что к консульским функциям относятся: "защита в государстве пребывания прав и интересов представляемого государства, его граждан в пределах, допускаемых международным правом, законодательствами государств пребывания и представляемого государства" (ст. 9) *(176). В этом случае первоочередному применению подлежат нормы международного права. Дополнительно учитываются законы договаривающихся сторон.

Отмечу, что аспекты рассмотрения данной проблемы становятся все многообразнее. В прошлом считалось, что государство свободно осуществлять свои международные обязательства, руководствуясь лишь принципом добросовестности. В результате оно само выбирало пути и средства реализации обязательств и, в частности, определяло, следует ли применять договор во внутренней правовой системе. В новых условиях эта проблема регулируется как международным правом, прежде всего, Венской конвенцией о праве договоров 1986 г., так и внутренним правом значительного числа государств. Юристы ставят сегодня под вопрос существовавший ранее порядок и придают происходящим переменам существенное значение *(177).

Следует также отметить, что в условиях интеграции рассматриваемые вопросы имеют дополнительную специфику, но основываются на общепризнанных принципах международного права *(178). Многие юристы считают, что право Европейского сообщества в этом отношении отличается от общего международного права *(179).

Таким образом, международное право установило, что государство и международная организация не могут ссылаться на свои внутренние нормы для оправдания невыполнения договора. Квалификация деяния государства или международной организации как международно-противоправного определяется международным правом. На такую квалификацию не оказывает влияния его квалификация как правомерного по внутренним нормам *(180).