Глава 1. Международные договоры должны соблюдаться

Современное право международных договоров. Том II. Действие международных договоров

Executio est finis et fructus lugis -

исполнение есть завершение и плод закона

Предисловие

Начатое в первом томе изложение современного права договоров во втором ориентировано преимущественно на систему этого права, в основу которой положены Венские конвенции о праве международных договоров. Особое внимание уделяется практике России, а также Советского Союза, учитывая, что между ними, по мнению специалистов в области внешней политики наблюдается определенная преемственность. Так, Секретарь Совета безопасности России С. Иванов отмечал: "Мы всегда говорили и говорим о преемственности внешней политики. Основные принципы (структура европейской безопасности, разоружения, деколонизации и т.д.) были заложены именно в советский период..." *(1). Значительные аспекты практика СССР внесла в право договоров. Немалое их число было отражено в позитивном международном праве.

Генеральная Ассамблея ООН определила, что Венская конференция по праву договоров с участием международных организаций должна следовать общим принципам, закрепленным в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (Конвенция 1969 г.). В соответствии с резолюцией Ассамблеи необходимо придерживаться двойной процедуры. С одной стороны, это упрощенная процедура утверждения положений, параллельных Конвенции 1969 г., с другой - обстоятельное обсуждение положений, относящихся к особенностям участия международных организаций (A/CONF.129/7) *(2). Поэтому при изложении общих принципов ссылки на материалы Венской конвенции о праве договоров с участием международных организаций (1986 г.) будут минимальными.

Часть 11. Соблюдение договоров

Глава 1. Международные договоры должны соблюдаться

Обязанность выполнения лежит в основе самого понятия "соглашение", которое имеет смысл лишь в том случае, если стороны намерены его выполнять. В международном праве это положение нашло отражение в принципе pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться). Характер этой обязанности зависит от ее природы *(3). Если говорить о межгосударственных соглашениях, то в Древнем мире их обязательность носила религиозный характер, в Средние века - моральный, а отчасти и религиозный. Лишь в новое время за ними была признана юридическая сила *(4).

Эти положения отмечались и на Венской конференции по праву договоров 1968-1969 гг. Так, представитель Эквадора заметил, что норма "договоры должны соблюдаться" существовала с самых давних времен, и в те времена она обладала обязательным характером из чисто религиозных соображений. В дальнейшем она обрела более моральную форму, т.е. добросовестность. Однако это не предотвратило положение, при котором договоры заключались или игнорировались на основе опасного и преобладающего основания "интересы государства" *(5). В данном случае нельзя не увидеть, что речь идет, хотя и не напрямую, о влиянии политики, политических норм относительно соблюдения договоров.

По мере упрочения международной системы существенно возрастало и значение договоров. Отношение к ним все более основательно сказывалось на авторитете государства, на его международных связях. Именно это обстоятельство играет решающую роль в утверждении и развитии содержания принципа "договоры должны соблюдаться".

Исполнению, применению норм права издавна придавалось особое значение. Не случайно утвердились такие постулаты, как еxecutio est finis et fructus legis (исполнение есть завершение и плод закона), аpplicatio est vita regalae (применение есть жизнь нормы). Основным принципом международного права, посвященным этим вопросам, стал принцип добросовестного выполнения международных обязательств. В праве договоров, как уже было отмечено, он сформулирован как pacta sunt servanda. Остановимся на нем подробнее.

Принцип "договоры должны выполняться" был, пожалуй, первым основным принципом международного права. Он постепенно развивался в соответствии с признанием государствами юридической силы за международным правом. Этим объясняется то, что многие известные юристы утверждали: в основе принципа "договоры должны соблюдаться" лежат не юридические, а этические, политические основания *(6). В отличие от них, Г.И. Тункин доказывал, что принцип pacta sunt servanda "развивался как обычная норма наряду с другими нормами международного права" *(7).

Рассматриваемый принцип является общим принципом права. Из него вытекает юридическая обязательность любого договора, контракта. Это положение не раз отмечали видные специалисты в области международного права. Дж. Фицморис писал, что принцип pacta sunt servanda "является принципом естественного права, обладающим характером "jus cogens" постулатом международного права, дающим системе последнего объективную действительность, т.е. действительность, независимую от согласия единиц, являющихся его субъектами" *(8).

На протяжении истории происходило упрочение позиций принципа "договоры должны соблюдаться" и существенно обогащалось его содержание. Практика Средних веков в значительной мере нашла отражение в высказывании Макиавелли о том, что мудрый правитель не может соблюдать свое слово и не должен этого делать, когда такая верность повредит ему и когда есть основания полагать, что такое обещание лишено смысла. Отражая практику своего времени, С. Пуфендорф, как и Гоббс, считал, что государства связаны взаимным соглашением только при условии, если соглашения служат взаимным интересам *(9). В отечественной литературе подобные взгляды находили отражение весьма редко. Н.А. Безобразов в 1838 г. писал, что трактат свят, пока нужен. При этом он рассматривал международное право как внешнее государственное право *(10).

Доктрина международного права всегда придавала принципу "договоры должны соблюдаться" первостепенное значение. Этому принципу посвящено большое количество литературы. Во многих работах по специальным вопросам ему уделяется достаточное внимание. В наше время в науке международного права весьма распространено мнение о высоком уровне уважения к рассматриваемому принципу. Известный индийский юрист Б. Пати Синха писал, что "большинство договоров соблюдается с большой степенью точности" *(11). Американский профессор Л. Генкин пришел к выводу, что "почти все страны соблюдают почти все принципы международного права и почти все свои обязательства почти все время" *(12). По мнению А. Чейза и А.Н. Чейза, нарушение международных обязательств создает "очень неблагоприятную ситуацию даже для могучего государства" *(13).

Правда, существует и несколько иная точка зрения. В 1985 г. итальянский профессор А. Кассесе в результате анализа практики государств с различной политико-правовой системой пришел к выводу, что "большинство государств, несмотря на свою политическую основу, желают подчиняться международным стандартам, но (в случае конфликта) не идут так далеко, чтобы они преобладали над их национальными интересами" *(14). Отмечая произошедшие в мире перемены, американские юристы Т. Франк и А. Тирувенгадам полагают, что мнение А. Кассесе все еще является "правильным путем определения общего состояния дел" *(15). О. Шехтер также считал, что нужно весьма осторожно относиться к утверждениям авторов, отмечающих довольно высокий уровень соблюдения норм международного права *(16).

В общем, можно сказать, что подавляющее большинство договоров соблюдается со значительной тщательностью, регулируя огромный объем международных отношений. Вместе с тем, когда договор затрагивает высшие интересы государства, его соблюдение не всегда соответствует норме. К таким договорам относится, в частности, конституционный акт мирового сообщества - Устав ООН. В подобных случаях отношение к договорам мало чем отличается от практики обычного права, международного права в целом *(17).

Значительное внимание принципу "договоры должны соблюдаться" уделено в отечественной литературе *(18). Все авторы единодушно подчеркивают большое значение этого принципа и доказывают необходимость его всеобщего уважения. Профессор Е. Маквинни после анализа соответствующей литературы пришел к выводу: отстаивая идею мирного сосуществования, "советские юристы постулируют также сопутствующий принцип, а именно принцип строгого соблюдения договоров - pacta sunt servanda в абсолютной форме" *(19).

В подтверждение приведу два высказывания, относящихся к разному времени. В 1947 г. Ф.И. Кожевников писал, что "принцип pacta sunt servanda является основой всяких международных отношений и вытекает из самой природы международного общения государств" *(20). В наше время Р.А. Каламкарян считает, что "в условиях построения миропорядка на основе господства права принцип добросовестного выполнения международных обязательств имеет несомненное приоритетное значение над всеми другими принципами, поскольку является основой такого миропорядка" *(21).

Думается, что подобная оценка приоритетного значения принципа не вполне обоснованна. Его задача - обеспечить реализацию иных принципов, и прежде всего, неприменения силы и сотрудничества. Он производен от других принципов. Еще в ходе Конференции в Сан-Франциско 1945 г. было дано толкование принципу суверенного равенства как обязанности добросовестно выполнять взятые на себя международные обязательства *(22).

Отечественные юристы порой высказывали мнения, принижающие значение принципа "договоры должны соблюдаться". В частности, П.И. Лукин считал, что "каждый договор черпает свою юридическую силу в первую очередь из себя самого, поскольку он считается правомерным договором. Из сочетания воль государств, заключивших договор, проистекает обязательная сила договоров" *(23). Сочетание воль государств необходимо для заключения договора. Но юридическую силу он обретает в силу существования общего принципа международного права "договоры должны соблюдаться".

Впервые принцип "договоры должны соблюдаться" как обычноправовой был сформулирован в договорной форме лишь в 1871 г. в Лондонском протоколе, принятом Австро-Венгрией, Великобританией, Германией, Италией и Турцией. В Протоколе говорилось, что державы "признают за существенное начало международного права то, что ни одна держава не может ни освободить себя от обязательств трактата, ни изменить его постановлений иначе как с согласия договаривающихся сторон, достигнутого посредством дружеского уговора" *(24). Заметим, что в том же 1871 г. британский парламентарий Райлендс заявил: международные договоры, "подобно корке пирога: создаются, чтобы быть разрушенными" *(25).

И в доктрине международного права продолжало существовать мнение, что соблюдение договоров обеспечивается лишь моральной санкцией. Е. Улльманн признавал, что "формальная обязанность соблюдения договоров покоится на провозглашенных волях". Но при этом замечал: "Материальная санкция обязательной силы договоров является этической" *(26). Нет сомнения в том, что рассматриваемый принцип, как и иные основные принципы международного права, имеет не только юридическое, но и моральное значение. Но обеспечивается он и юридическими средствами.

О том, как медленно признавалась юридическая сила за международным правом, включая договоры, свидетельствует положение Статута Лиги Наций о необходимости "строго соблюдать предписания международного права, признаваемого отныне действительным правилом поведения правительств (выделено мною. - И.Л.)". Значение принципа "договоры должны соблюдаться" подчеркивалось и в региональных актах, например, в Гаванской конвенции 1928 г. о международных договорах.

Тем не менее соответствующие изменения в политическом мышлении государственных деятелей происходили довольно медленно. Де Голль говорил: "Договоры подобны розам и молодым девушкам; они сохраняются, пока сохраняются" *(27). Было бы более правильно сказать: подобно тому, как женщина всегда остается женщиной, так и договор всегда является договором.

События, предшествовавшие Второй мировой войне, показали серьезное значение уважения договоров для обеспечения мира и безопасности. Это побудило авторов Устава ООН подчеркнуть решимость народов "создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права". В данном случае подчеркивается тесная связь морали и права, которые призваны обеспечить соблюдение справедливости. Кроме того, если в Уставе Лиги Наций указывалось на необходимость строго соблюдать предписания международного права, то в Уставе ООН речь идет и о создании условий для уважения договоров.

В результате позиции принципа "договоры должны соблюдаться" существенно упрочились, все более важные жизненные интересы государств оказались связанными с уважением к нему. В принятой ООН в 2000 г. Декларации тысячелетия указана задача: "Повысить уважение к верховенству права в международных и внутренних делах..." *(28).

Сегодня все основные политические и религиозные мировоззрения признают значение принципа "договоры должны соблюдаться". Т. Элайес пишет, что "африканское обычное право разделяет с обычным международным правом принятие основного принципа pacta sunt servanda как основу для обеспечения реального мирового порядка" *(29). В международных актах стран Азии и Африки не раз отмечалось, что уважение международных обязательств - один из важнейших принципов международных отношений *(30).

Видные авторитеты мусульманского права подчеркивают религиозную основу принципа "договоры должны соблюдаться" для народов, исповедующих ислам. Верность обязательствам требует Коран, оценивая каждое из них как обязательство, принятое перед глазами Аллаха, который выступает свидетелем *(31).

Все это отнюдь не случайно. Речь идет о соблюдении договоров, от выполнения которых зависит решение коренных проблем человечества. Советское государство не раз подчеркивало, что нарушение принципа незыблемости договоров привело бы к хаосу в международных отношениях *(32). Важный показатель успеха внешней политики - это авторитет государства, доверие к его слову в мировых делах. Выступая на сессии Верховного Совета СССР, А.А. Громыко говорил: "Сегодня, пожалуй, как никогда прежде, актуален основополагающий принцип международного права, гласящий, что договоры должны соблюдаться" *(33). Значение этого принципа постоянно подчеркивается и на международном уровне. "Нарушение международных обязательств подрывает доверие во взаимоотношениях между государствами", - говорится в Декларации европейских стран по вопросу о мире и безопасности в Европе *(34).