На защиту выносятся следующие положения. 14 страница

Основными сферами компетенции УПКР являются лицензирование

деятельности кредитных институтов, одобрение приобретений участия в кредитных институтах (в различных формах), осуществление надзора за деятельностью кредитных институтов, осуществление полномочий в сфере реорганизации проблемных кредитных институтов189.

В сфере надзора основополагающим полномочием УПКР является

проведение документальных проверок кредитных институтов. С этой целью

187 Такая передача произошла в 2010 г. в соответствии с законодательством о реформе банковского сектора, в то время название данного органа было Управление пруденциального контроля; свое современное наименование – Управление пруденциального контроля и реструктуризации данный орган приобрел после реформы банковского законодательства во Франции в июле 2013 г.

188 Ст. L-612-19 Денежного и финансового кодекса Франции.

189 Данные полномочия Управления пруденциального контроля и реструктуризации осуществляет не только в отношении собственно кредитных институтов, но и других финансовых институтов, находящихся в сфере ее контроля, но мы говорим только о полномочиях в отношении кредитных институтов в соответствии с темой настоящей диссертации.

УПКР предоставлено право самостоятельно определять список, форму, частоту и сроки предоставления необходимых документов. В сферу проверки входят не только собственно кредитные институты, но и филиалы, дочерние структуры, иные организации, входящие в ту же группу.

По результатам проверок УПКС предоставлено законом право потребовать от кредитного института принять любые указанные УПКС меры, необходимые для соответствия кредитного института требованиям и обязательствам, соответствие которым УПКС уполномочена проверять190, установить сроки выполнения таких мер, равно как и потребовать представить программу выполнения указанных предписаний.

ДФК Франции предоставляет УПКС право предпринять превентивные меры при возникновении угрозы платежеспособности или ликвидности кредитного института, в числе которых введение режима специального надзора, ограничения в отношении права совершения ряда банковских операций, ограничение распоряжения активами, ограничение выплаты дивидендов, приостановление полномочий членов высшего руководства, введение внешнего управления. В случае невыполнения предписаний УПКС кредитным институтом, УПКС предоставлен ряд дисциплинарных полномочий, в числе которых предупреждение, ограничения совершения некоторых сделок и иные ограничения коммерческой деятельности, временное отстранение от должности одного или нескольких топ- менеджеров, отзыв лицензии.

Приведенные примеры четко показывают тенденцию институциональной интеграции регулирования банковской деятельности в современных условиях. Свое наиболее последовательное выражение данная тенденция находит в форме создания мегарегулятора рынка финансовых услуг. В этом аспекте расширение функций Центрального банка Российской Федерации по регулированию и надзору финансового рынка происходит в

рамках этой характерной для современного банковского права тенденции.

190 Ст.L.612-30 Денежного и финансового кодекса Франции.

При этом детальное исследование данного вопроса в Российской Федерации (в которой данный процесс не лишен противоречий191), естественно, достойно самостоятельного диссертационного исследования, по причине чего не может быть рассмотрено подробно в настоящей диссертации.

2.2. Функциональная интеграция регулирования и надзора в современном банковском праве

В функциональном аспекте интеграция проявила себя как интеграция возможностей влияния на финансовую систему экономическими методами (методами кредитно-денежной политики) и административных полномочий. Анализ истории регулирования и надзора финансовых рынков в последние десятилетия позволила специалистам высказать предостережение против излишнего увлечения отстранением центрального банка от регулирования и надзора – в том числе в административном смысле – финансовых рынков. В то же время интеграция данных аспектов и, как следствие, вовлечение центрального банка в процесс регулирования и надзора за банковской деятельностью, имеет то позитивное следствие, в силу которого происходит сближение макропруденциального (т.е. регулирования системы в целом) и микропруденциального (надзор за деятельностью отдельно взятых институтов) регулирования банковской деятельности.

Показательным примером является банковское право Великобритании. В течение длительного времени именно Банк Англии являлся регулирующим и надзорным органом в банковской системе этой страны. Как уже указывалось, в период с 2000 по 2013 г. в Великобритании действовала модель мегарегулятора, в соответствии с которой было создано Управление финансовых услуг (FSA). Формально регулирование финансового сектора в

Великобритании характеризовалось как «тройственная», при которой в

191 См., напр.: Турбанов А.В. Мегарегулятор финансового рынка и проблема правовой неопределенности // Банковское право. – 2013. - №.5. – С. 3-9.

регулирование были вовлечены три органа – Управление финансовых услуг, Банк Англии и Казначейство, а взаимодействие между ними определялось в специально заключенном трехстороннем Меморандуме192, но это не должно заслонять от нас истинное положение дел, когда основной объем полномочий по регулированию финансового рынка был фактически сосредоточен в Управлении финансовых услуг.

Анализ причин недавнего финансового кризиса и требуемого улучшения системы регулирования банковского рынка позволил на официальном уровне сделать вывод, согласно которому достижение финансовой стабильности невозможно без участия центрального банка, но при этом возложить на центральный банк эту естественную для него обязанность бессмысленно, если при этом не наделить его административными полномочиями, позволяющими принудить финансовые организации изменить свое поведение и выполнить предписанные им действия. Показательно в этом отношении выступление Управляющего Банком Англии в парламентском комитете, в котором Управляющий акцентировал внимание на том, что возложение законодателем на Банк ответственности за стабильность

финансовой системы Соединенного Королевства193 бессмысленно без

предоставления Банку Англии адекватных полномочий для достижения этой цели. По словам Управляющего, «для достижения финансовой стабильности полномочия Банка Англии ограничены правом подать голос и полномочиями по реорганизации. Банк больше похож на церковь, чья паства посещает свадьбы и похороны, но игнорирует сказанное в проповедях, находясь вне церкви… Опыт показывает, что попытки способствовать лучшей жизни, используя силу голоса, недостаточны. Предостережения вряд ли будут эффективны, когда людей просят изменить поведение, которое представляется им высокоприбыльным. Таким образом, непонятно, как Банк

сможет выполнить свои новые статутные задачи, если мы не можем делать

192 Memorandum of Understanding Between HM Treasury, The Bank of England and the Financial Services

Authority. Электронный ресурс: http://www.bankofengland.co.uk/about/Documents/legislation/mou.pdf

193 Ст. 238(1) Закона Великобритании о банковской деятельности 2009 г.

что-либо кроме издания проповедей или организации похорон… Доклады и выступления – важная вещь, но в конечном итоге я не думаю, что люди изменят свое поведение просто оттого, что мы публикуем доклады… Все, о чем я говорю, это необходимость четко увязать ответственность и полномочия…»194.

Вследствие такого понимания модель независимого мегарегулятора

уступила место иной модели регулирования и надзора за банковской деятельностью в Великобритании. Созданная по закону о финансовых услугах 2012 г195 система регулирования (надзора) в настоящее время сводится к следующему.

В Великобритании существует три органа, вовлеченных в регулирование и надзор финансовых услуг: Управление финансового поведения (Financial Conduct Authority), Управление пруденциального регулирования (Prudential Regulation Authority) и Банк Англии.

Управление финансового поведения унаследовало большую часть компетенции прежде существовавшего Управления финансовых услуг. Согласно закону, стратегическими целями деятельности Управления финансового поведения являются:

- обеспечение адекватного уровня защиты потребителей финансовых услуг,

- обеспечение целостности финансовой системы Соединенного

Королевства,

- способствование эффективной конкуренции на финансовом рынке в интересах потребителей.

В соответствии с такими целями Управление выполняет свои общие функции, которые закон определяет как издание нормативных актов,

кодексов поведения и общих руководств в соответствии с законом, равно как

194 Banking Crisis: regulation and supervision. House of Commons Treasury Committee. Fourteenth Report of Session 2008-09. Электронный ресурс: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmselect/cmtreasy/767/767.pdf

195 Текст доступен в электронном ресурсе: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/21/contents/enacted

определение общей политики и принципов, в соответствии с которыми осуществляются функции Управления.

При выполнении своей стратегической цели обеспечения защиты потребителей финансовых услуг статутное право предписывает Управлению принять во внимание различный уровень риска, присутствующего в различных финансовых продуктах, различный уровень опыта и познаний, которым располагают различные категории потребителей, потребности потребителей в своевременном предоставлении информации и консультаций, точных и полезных по своему содержанию, а также общие принципы, согласно которым потребители должны быть в состоянии принять ответственное решение в отношении финансового продукта, а от финансовых организаций ожидается должный уровень заботы о потребителях, и ряд других перечисленных в законе аспектов.

При выполнении стратегической цели обеспечения целостности финансового рынка Соединенного Королевства закон предписывает Управлению финансового поведения исходить из того, что целостность финансовой системы означает ее стабильность и устойчивость, неиспользование в преступных целях, отсутствие негативного влияния на финансовую систему поведения, которое может быть охарактеризовано как злоупотребление рынком, а также прозрачность формирования цен на финансовом рынке.

Цель обеспечения конкуренции на рынке финансовых услуг вводит в круг компетенции Управления финансового поведения такие вопросы, как легкость входа на финансовый рынок новых участников, насколько конкуренция на финансовом рынке способствует инновациям, а также последствия, которые конкуренция имеет для интересов потребителей финансовых услуг.

Создание Управления финансового поведения является хорошей институциональной иллюстрацией воплощения поведенческой составляющей в банковское регулирование (надзор). Но это является не

единственной инновацией финансовой реформы 2012 г. в Великобритании – не меньшее значение имеет возрастание роли Банка Англии в процессе регулирования (надзора) банковской деятельности.

Закон о финансовых услугах 2012 г. возложил на Банк Англии ответственность за защиту и усиление финансовой стабильности Соединенного Королевства, управление кризисными явлениями в финансовой системе, контроль за платежными и клиринговыми системами. Но в этот раз речь идет не только о декларативном возложении ответственности без предоставления соответствующих полномочий – напротив, согласно законодательству, Банку Англии предоставлены структурно-институциональные инструменты для осуществления такой деятельности и возможности принудительного исполнения.

С этой целью по Закону о финансовых услугах 2012 г. создан новый орган – Управление пруденциального регулирования. Именно этот орган осуществляет пруденциальное регулирование и надзор – что является основной функцией этого органа – в отношении кредитных институтов, а также страховых компаний и крупных инвестиционных фирм. При этом кредитные институты подвержены двойному регулированию:

- пруденциальному регулированию со стороны Управления пруденциального регулирования,

- поведенческому регулированию со стороны Управления финансового поведения.

Основной задачей Управления пруденциального регулирования в соответствии с законом является способствовать обеспечению безопасности и устойчивости финансовой системы Соединенного Королевства. Эта задача должна осуществляться прежде всего путем:

- стремления обеспечить, чтобы бизнес кредитных институтов (и других финансовых институтов, подконтрольных Управлению), осуществлялся таким образом, который не должен иметь

отрицательных последствий для стабильности финансовой системы Соединенного Королевства, и

- стремления обеспечить минимальное негативное воздействие на финансовую систему Соединенного Королевства банкротства кредитных институтов.

С этой целью, в частности, Управлению пруденциального регулирования вменяется в обязанность разработать соответствующую стратегию и регулярно ее пересматривать. Эта стратегия утверждается по результатам предварительной консультации с Банком Англии и должна быть опубликована. Как Управление пруденциального регулирования, так и Управление финансового поведения обязаны вести свою деятельность в соответствии с регулятивными принципами, о которых мы скажем ниже.

В рассматриваемом нами аспекте – усиление роли центрального банка в регулировании (надзоре) банковской деятельности – центральное значение имеет то обстоятельство, что Управление пруденциального регулирования создано в качестве структуры, подчиненной Банку Англии. В соответствии с Законом о финансовых услугах 2012 г. Председателем Управления пруденциального регулирования является Управляющий Банком Англии, Исполнительным директором (CEO) является заместитель управляющего Банком Англии по вопросам пруденциального регулирования, а правление Управления пруденциального регулирования состоит из председателя, исполнительного директора (которыми, как только что было сказано, являются соответственно Управляющий Банком Англии и его заместитель), заместитель управляющего Банком Англии по вопросам финансовой стабильности и других членов, которые назначаются Советом директоров Банка Англии при одобрении Казначейства. Тем самым налицо институциональное воплощение сосредоточения ключевых функций по регулированию (надзору) банковской системы в руках центрального банка.

По образному выражению, Управление пруденциального регулирования

«сидит внутри Банка Англии»196.

Наряду с Управлением пруденциального регулирования в структуре Банка Англии создан Комитет по финансовой политике (Financial Policy Committee), являющийся структурой Банка Англии и оказывающий содействие Управлению пруденциального регулирования в достижении цели защиты стабильности финансовой системы Соединенного Королевства, его деятельность фокусируется на идентификации, мониторинге и управлении рисками в финансовой системе.

Обратим внимание на следующее обстоятельство: речь не идет о том, что Банк Англии стал собственно регулятором – напротив, Закон о финансовых услугах 2012 г. четко указывает, что под «регулятором» в тексте закона понимаются два органа – Управление пруденциального регулирования и Управление финансового поведения. Но при этом институциональная сторона регулирования структурирована таким образом, что центральный банк имеет достаточно полномочий, чтобы эффективно держать процесс регулирования и надзора за банковской деятельностью под своим контролем – в данном случае уже в силу того, что управление собственно регуляторами находится целиком в руках руководства Банка Англии.

Пример Великобритании в этом отношении не единственный. В качестве двух других страновых примеров можно привести Францию и Италию.

Во Франции серьезное участие Банка Франции в процессе регулирования и надзора за банковской деятельностью можно считать традиционным. В период существования формально нескольких органов, вовлеченных в процесс регулирования и надзора за банковской деятельностью, эти органы были существенно подконтрольны Банку

Франции. Так, в период, когда лицензирование банковской деятельности

196 Financial Conduct Authority. Business Plan 2013/14. Appendix 1: Regulatory architecture, key stakeholders and international regulation. P.58. Электронный ресурс: http://www.fsa.gov.uk/static/pubs/plan/bp2013-14.pdf

осуществлялось Комитетом кредитных институтов и инвестиционных компаний, этот орган возглавлялся председателем, которым по должности являлся либо Управляющий Банком Франции, либо назначенный им представитель. Основной надзорный орган – Банковская комиссия также возглавлялась председателем, которым по должности являлся Управляющий Банком Франции. Как в том, так и в другом органе в случае равенства голосов голос председателя являлся решающим.

Эта традиция сохранилась и впоследствии – выше были приведены основные положения, характеризующие статус и структуру Управления пруденциального контроля и реструктуризации. Являясь органом, осуществляющим регулирование и надзор в банковской системе, он возглавляется председателем, которым по должности является Управляющий Банком Франции, кроме того именно Банк Франции отвечает за комплектацию Управления профессиональными кадрами.

Таким образом, французская модель регулирования (надзора) банковской деятельности подтверждает, что хотя непосредственно Банку Франции административные полномочия в банковской системе не принадлежат, те органы, которые непосредственно располагают такими полномочиями, полностью подконтрольны Банку Франции.

Возрастание роли центрального банка в процессе регулирования и надзора банковской деятельности видно и на примере Германии, хотя при этом банковское законодательство этой страны предложило иную модель решения вопроса – не придание надзорных полномочий собственно центральному банку, но усиление взаимодействия между центральным банком и регулятором (БаФин). Этот подход нашел отражение на законодательном уровне в Законе о мониторинге финансовой стабильности,

вступившем в силу с 1 января 2013 г197.

197 Текст документа доступен в электронном ресурсе: http://www.bundesbank.de/Redaktion/EN/Downloads/Bundesbank/Tasks_and_organisation/bundesbank_act_monit oring_financial_stability.pdf? blob=publicationFile

Банковское законодательство ФРГ исходит из принципиального разделения функций центробанка и регулятора следующим образом: центробанк осуществляет макропруденциальный надзор за финансовым рынком Германии, в то время как БАФИН осуществляет микропруденциальное регулирование. Этот подход законодателя оценивается в качестве реакции на недавний финансовый кризис, в связи с чем стало очевидной для надзорных органов не фокусироваться на индивидуальных участниках рынка, но рассматривать финансовый рынок как единое целое.

Усиление сотрудничества между Бафин и Бундесбанком не остается в законе на уровне декларации, но институционализируется в форме специального органа – Комитета по финансовой стабильности. Этот орган

состоит из:

финансового рынка с правом совещательного голоса.

При выполнении своей основной цели, которую закон определяет как усиление сотрудничества в сфере финансовой стабильности (ст.2), Комитете призван решать ряд задач, в том числе:

- обсуждение факторов, играющих ключевую роль для финансовой стабильности,

- усиление сотрудничества между институтами, представленными в

Комитете, в случае кризиса,

- консультации по поводу предостережений, издаваемых

Европейским советом системного риска,

- подготовка докладов для Бундестага,

- издание предупреждений и рекомендаций.

Закон предусматривает ежеквартальные заседания комитета с возможностью более частых заседаний по мере необходимости. Решения принимаются простым большинством голосов.

Предупреждения и рекомендации, которые вправе издавать Комитет, адресуются Федеральному правительству, БАФИН или иному публичному органу ФРГ. Предупреждения предусматривают указание рисков, которые могут иметь последствия для финансовой стабильности, в то время как рекомендации указывают меры, которые представляются приемлемыми с целью избежать рисков.

Закон рассматривает Комитет финансовой стабильности не только во внутригосударственном аспекте – усиление сотрудничества органов, вовлеченных в регулирование и надзор банковской (финансовой) системы, но и в международном, установив обязанность Комитета сотрудничать с Европейским советом системного риска.

Закон также расширяет полномочия центрального банка ФРГ по получению информации от участников финансового рынка.

Таким образом, в рамках сложившейся в ФРГ модели регулирования и надзора банковской системы (при которой, по мнению представителя центрального банка ФРГ, «две организации выигрывают от опыта друг друга»198), создана структура, институционализирующая усиление роли центробанка в более широком контексте сотрудничества органов, вовлеченных в регулирование и надзор банковской системы.

Что касается Италии, то согласно банковскому законодательству этой страны полномочия по регулированию и надзору в банковской системе

распределяются между тремя органами - Межминистерским комитетом по

198 Интервью с доктором Андреасом Домбретом (Дойче Бундесбанк) и Феликсом Гуфельдом (БАФИН) – электронный ресурс: http://www.bafin.de/SharedDocs/Veroeffentlichungen/EN/Fachartikel/2013/fa_bj_2013_08_interview_hufeld_dom bret_en.html

кредитам и сбережениям, Министерством экономики и финансов и Банком Италии. В руках Межминистерского комитета и Министерства экономики и финансов концентрируются, в основном, нормотворческие полномочия по принципиальным вопросам банковской деятельности, которые могут быть решены на уровне подзаконных нормативных актов, при этом закон специально наделяет Банк Италии правом разработки проектов соответствующих решений этих органов.

На сам же Банк Италии законодательством возложены полномочия по лицензированию, пруденциальному регулированию и надзору за банковской деятельностью, в связи с чем его полномочия обрисованы законом достаточно широко, при этом законодательство требует от Банка Италии опубликования принципов и методов его надзорной деятельности199.

Мы полагаем, что примеры таких ведущих европейских стран, как

Великобритания, Франция и Италия достаточно репрезентативны, чтобы подтвердить тезис о том, что в современном праве банковского регулирования и надзора центральным банкам отводится не только экономическая, но и сугубо административная роль. При этом пример Великобритании может служить иллюстрацией понимания того факта, что излишнее разделение экономической роли центрального банка и регуляторно-надзорной роли иного специально созданного органа оказывается не самым эффективным способом банковского регулирования и надзора в современных условиях – необходим разумный баланс экономических и административных методов воздействия со стороны одного регулятора или группы органов, в которых роль центрального банка определяется не договорными конструкциями (меморандум о взаимопонимании), но институционально-структурными методами, при которых центральный банк либо непосредственно осуществляет контрольно-

надзорные функции, либо имеет возможность влиять на их осуществление,

199 Ст.2, 3, 4 Консолидированного закона Италии о банковской деятельности 1993 г. (с последующими изменениями).

имея институционально закрепленные структурные механизмы воздействия на органы, которые непосредственно осуществляют регулирование и надзор за банковской деятельностью.

В заключение данного параграфа оправданно привести данные о перспективах общеевропейского подхода к регулированию и надзору за банковской деятельностью. Этот подход в настоящее время развивается в направлении создания европейского банковского союза, который понимается как единая система регулирования и надзора, единая система «резолюции» банков, единая система страхования депозитов.

В части банковского регулирования и надзора в центре изменений находится изменение роли Европейского центрального банка. Если традиционно его роль в сфере регулирования и надзора за банковской деятельностью носила преимущественно консультативный и совещательный характер, то недавние реформы рассматривают ЕЦБ как основной орган банковского регулирования и надзора в Европейском союзе.

В настоящее время изменения овеществлены в виде Регламента

1024/2013200, возлагающего на ЕЦБ исключительные полномочия в ряде важных аспектов банковского регулирования и надзора. Регламента(ст.4) предусматривает следующие задачи в рамках исключительной компетенции ЕЦБ:

- авторизация (лицензирование) кредитных институтов (включая отзыв лицензии) в государствах – членах ЕС,

- оценка приобретения и распоряжения участием в капитале кредитных институтов,

- проверка соответствия деятельности кредитного института пруденциальным требованиям, в том числе установленным в отношении собственных средств, ограничению крупных рисков,

ликвидности, платежеспособности, отчетности и раскрытию

200 Council Regulation (EU) #1024/2013 of 15 October 2013 // Official Journal of the European Union L287/63 of

29/10/2013.

информации, а в случаях, предусмотренных актами ЕС – установление более высоких пруденциальных стандартов для отдельных кредитных институтов,

- введение (в случаях, предусмотренных актами ЕС), дополнительных требований к капиталу кредитных институтов, в том числе создание буферного капитала и другие меры, направленные на минимизацию системного или макропруденциальных рисков,

- требование от кредитных институтов располагать адекватными управленческими процедурами, механизмами оценки адекватности капитала,

- определение того, обеспечивают ли управленческие структуры, внутренние политики и процедуры и собственные средства кредитного института стабильное управление кредитным институтом и покрытие его рисков; а также установление (по результатам такой проверки) дополнительных требований к собственным средствам, ликвидности, публикации информации и другие меры в соответствии с актами ЕС,

- проведение надзорных стресс-тестов в отношении кредитных институтов для подтверждения результатов надзора,

- осуществление надзора на консолидированной основе за материнскими предприятиями кредитных институтов, включая финансовые холдинговые компании и смешанные финансовые холдинговые компании,

- участие в дополнительном надзоре за финансовым конгломератом в отношении кредитных институтов,

- осуществление надзорных полномочий в отношении «раннего реагирования» (early intervention), если кредитный институт не соответствует или существует угроза невыполнения им пруденциальных требований, включая участие в составлении планов

финансового оздоровления и заключение внутригрупповых договоренностей, направленных на поддержку кредитного института,

- координирование и выражение общей позиции представителей компетентных надзорных органов (в ходе работы в составе Совета надзорных органов и правления Европейского органа банковского надзора) по вопросам, отнесенным к компетенции ЕЦБ.

Перечисленные выше задачи составляют исключительную компетенцию ЕЦБ. Положения Регламента можно толковать таким образом, что иные вопросы, не отнесенные к исключительной компетенции ЕЦБ, оставлены за национальными надзорными органами. Показательно, что в соответствии с Регламентом (ст.5) ЕЦБ выполняет свои задачи не изолированно, но в составе единого надзорного механизма, состоящего из ЕЦБ и надзорных органов государств – членов ЕС, в котором ЕЦБ отведена центральная роль. В соответствии с Регламентом национальные надзорные органы оказывают помощь ЕЦБ по его требованию в отношении выполнения любых действий, которые осуществляются в рамках компетенции ЕЦБ.